郭宇宽
众望所归NGO
曾经有媒体将过去的2004年称为“中国NGO元年”。的确，在此之前，这个意味着“非政府组织”的新概念对于普通中国老百姓来说还是非常陌生的，大家对于民间组织的理解主要停留在妇联、文联、青联……一类“群众团体”的层面。“群众”在大陆的语境下和“党的领导”是稳妥的对应搭配，而“非政府组织”则是一个颇为敏感的词语，可以引起一些使人警觉的联想，更使得很少有人会标榜自己是“非政府”，还要“组织”起来。www.qikan.com.cnolEGb9zVYXQih49m
而今天的中国，NGO已经成为了继WTO之后最时髦的概念之一。相近的概念还有很多，比如第三部门、非营利性组织(NPO)、志愿组织、公益组织等，但它们共同的基本特征就是非强制性和非营利性。确切地说，NGO是由抱持相同或相近志向的志愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员、领导结构的、超出于政府机构和私人企业之外，而且独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的，而关注于公众公益事业的民间团体，是有别于政府与企业以外的社会组织。也有一种更狭义的定义，是用NGO专指致力于发展的组织，而一般性慈善组织和医院等机构则被当作非营利组织。
这种时髦最初是从学界开始的，显示一些西方著作被逐渐翻译引人中国。大约从上世纪90年代开始，很多身处社会学、法学、管理学、行政学、经济学等不同学科领域的学者，不约而同地把视线投向了NGO。而到本世纪初围绕 NGO为题的学术论文和著作成几何级数增加。北大、清华这样的著名高校都纷纷成立“NGO研究中心”一类的机构。
做全面试验，谁都可以找到对自己有利的论据作为参照，所以争执的双方，谁也说服不了谁。
而随着在市场和国家之间公民社会、民间社会、第三部门的概念被引进，如同几何基本原理三角形是最稳定的结构，至少在理论层面，权威主义和自由主义的鸿沟在被逐渐消解。在促进民间组织的发育上，无论是“左”还是“右”，“保守”还是“自由”的学者都持认同的态度，在社会治理的层面上政府责任和民间成长达到了无缝对接。
这种的理论和舆论环境，也促使 NGO这一定位很快就得到了广泛的社会认同。
“黑户”NGO与GONGO之辨
尽管宏观环境取得了很大改善，但在实际运作中民间非政府组织依然会遇到许多体制性障碍，这常常是他们坐在一起抱怨的主题，其中最主要的抱怨就是“注册难”。当前的政策规定，社团注册必须在广义政府系统的事业单位挂靠，而被挂靠单位既不能从社团中提取利益，又必须为社团的任何问题负责任，如果社团的工作惹了麻烦，弄不好挂靠单位的领导就会影响乌纱帽。所以虽然《宪法》第三十五条规定，结社自由是公民的一种政治权利，但实际上这项权利必须在政府的允许下才能落实。这造成中国大量致力于社会公正、维护人权、公正政策研究等方面的非营利组织，无法按照其宗旨注册为正式社团。结果出现两种情况，一种是被迫到工商局按照企业来注册，比如一些民间经济研究机构，走过十余年历程已经是著名的非营利组织，可是现在却在重新登记时被迫变成了企业。还有许志永博土办的阳光宪道，主要从事公民维权方面的工作，也是以企业形式注册。这样的例子还有很多。一些NGO组织索性从此成为“黑户”，其工作人员的名片上印着基金会、联合会的头衔，但是在中国大陆不登记、不注册，自行其事地开展工作。
究其原因，这是一些人的观念问题，往往容易从NGO组织联想到国外的压力集团、反政府组织，特别是东欧和前苏联巨变和NGO大闹西雅图世贸会、世行年会等被渲染的报道，使他们担心 NGO们壮大后可能会削弱政府的权威而心存疑虑。所以有一种倾向是努力想把 NGO组织吸纳到行政系统的控制之下，这使得中国大陆NGO组织发展往往有行政计划色彩。
很多人都注意到我国的NGO组织半壁江山都集中在环保领域，可前一段时间，有“太湖卫士”之称的吴立红就遇到了一件让他哭笑不得的事情。他在江苏宜兴市可谓人所皆知，当地政府的干部都说，你这么热情干脆成立个协会算了。结果他到民政局一打听，被告之当地已经有了一个环保协会，所以只能参加那个协会，不能再成立新的环保组织。对此吴立红想不通，觉得“那些都是没什么活动能力的老干部，我为什么要加入他们”?其实在他身上的遭遇绝不是个例。早在1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》后，民政部门就曾在全国范围内开展了社会团体清理整顿工作，特别是“合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体”。所以目前中国被注册的社团，也成为了像股票上市企业指标一样的“壳资源”。
另一个被抱怨的主要问题就是“融资难”，一些有较强政府背景而被称作“GONGO”(government organized NGO)的组织占有了大量资源，甚至在有的时候，比如赈灾中，政府直接取代民间组织，通过政治动员成为募集善款的主渠道。更为严重的是在一些地方，某些组织打着政府旗号进行募捐，或者政府直接出面向企业和个人募集捐款，因为其掌握的权力，往往有严重的摊派性质，违背了公益事业的志愿精神。这类募捐，往往捐款目的不符合雪中送炭的原则，往往并非用于紧要的公益项目，比如为城运会募捐、为某文化节募捐，捐款使用也极不透明。其后果是造成社会的捐款冷漠，给健康的民间NGO组织发展带来困难。
造成“融资难”的另一个原因就是在免税政策上的不公平。通常政府扶持非营利部门可以采取两种方式。一是直接的方式：即政府拨出部分税收收入用于资助非营利组织。一是间接的方式：即向非营利事业捐款的个人和公司提供减免税的待遇，并给非营利组织的收入免税待遇，这实质上是将本应由政府收取的税款用来资助非营利组织。而在中国前一种方式很少，而后一种方式只适用于少数几个有政府背景的基金会，其他NGO组织无论其项目多么符合公共利益，也无法享受免税待遇，这造成了捐助者二次纳税的困境。NGO组织之间因此没有了公平竞争的平台。
比如在今年“两会”期间，有“亚洲钻头大王”之称的中国飞达集团董事长朱国平宣布，将拿 50万元资金用于资助镇江市的特困党员。抛开这个项目本身的立意不说，有一点引起了不少质疑，该项目全部资金都交给镇江市委组织部，由组织部负责发放，因此人们有理由怀疑他的捐助有政治目的、动机不纯。对此朱国平表示很委屈，他告诉记者他也曾经想成立一个帮困基金独立发放，但一是注册很困难，二是无法享受免税待遇，这部分捐款属于企业的纯利，税率很高，实在没有办法，只好交给组织部。
当然也有一种考虑，认为目前中国的偷逃税情况十分严重，税法设计和会计制度又存在大量漏洞，一些税务部门自身腐败也很严重，所以一旦为非营利组织减免税开口子，一定会有人合谋搭政策便车，出现成千上万个假非营利组织。但面对需要鼓励更多的人投身于非营利事业的现实，我们毕竟不能因噎废食。在加强税务建设的同时，要意识到即便在行政能力很强的西方发达国家，借非营利和慈善之名偷逃税也依然是存在的。
我们当前的政策如何调整，将在很大程度上决定中国NGO组织发展的未来，按照美国非营利组织和志愿行为研究会前会长丹尼斯的研究，NGO组织和政府之间的关系主要有三种模式，一种是补余模式
(supplementary model)，主要是由NGO组织负责政府无暇顾及的领域，为政府分忧补台，中国当前应该讲主要就是这种模式。第二种是冲突模式(adversarial model)，就是由于关系不顺，政府和NGO之间演化出对立情绪，这当然是我们不愿意看到的。而他所谈到的第三种合作模式(complementary model)，是指在公共服务领域政府和非政府组织发挥各自的优势，展开良性竞争，鼓励公民积极参与政治生活，支持非政府组织发挥主动性，承担更多的职能，甚至政府主动把资源让渡给NGO组织，以外包的形式让NGO组织在传统上由政府包揽的领域更高效地发挥作用。同时，政府向更加透明、法治、高效、务实的方向转变，成为公民可信赖的公共机构。
拉开视野观照眼前困境——第二波开放浪潮
在我们一方面为远景而激动，另一方面为今天中国NGO组织发展的现实困境感到焦灼时，不妨拉开历史观照的距离，很多问题会看得更清楚一些。笔者不由联想到上世纪80年代的那一波开放浪潮，在一个生产一根鞋带都要通过组织计划安排，老百姓家里养几只老母鸡都被视为挖社会主义墙脚的年代，一个体制上高度封闭的政权，最初走向开放是从经济领域开始的。
非常有趣的是，可以说今天中国本土NGO组织所面临的困难，和那时的民营企业成长中所遭遇的障碍几乎一模一样：难于得到资金支持；在征税等政策上处于不平等地位；难于注册，被迫挂靠“集体”或者“国家”。最后一点在多年以后酿成了很多企业在试图“脱帽”时复杂的产权纠葛。但即使这样，中国的老百姓仍对在那个年代以极大政治勇气，不顾姓社姓资的争论，开启开放闸门的领导人邓小平抱以崇高的敬意，对我们的国家没有在历史的十字路口走上另一条道路抱有庆幸和感激。如果把以非国有企业的成长发展为标志的经济领域开放，看作中国走向开放的第一波浪潮，那么以NGO组织的成长为标志的社会治理开放(政治领域开放)，就是中国走向进一步开放的第二波浪潮。经济开放已经为社会治理开放(政治开放)打下了基础，时代潮流冲到了另一道闸门……
诚如中央编译局局长俞可平先生所言，此时如能顺应时代潮流，“以政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动去营造一种建立在信任与互利基础上的社会协调网络，它就能弥补国家和市场在调控和协调过程中的不足，并使公共利益最大化的社会管理过程得以实现。”
乐观的是，尽管转型中的中国社会，还不能完全摈弃在转型之前形成的行为方式和思维方式，以及官僚文化的传统给一部分政府系统官员成熟的技巧一一包括如何通过设置专业标准和保持神秘来抵制权力的消解，维持自身的威严。但是作为人类共同文化遗产的开放社会概念和准则已经深入人心，主流社会已经具有这样的共识，不管“渐进”之路有多么漫长，只有开放的社会才可能是公正的社会，只有开放的社会才可能是高效的社会，只有开放的社会才可能是真正和谐的社会，那个“万山不许一溪奔”的社会已经不再是中国人民的选择。
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