郭镇之
“公共服务广播（电视）”（public service broadcasting, PSB）是当今世界上十分流行的名词。与传统的公共广播电视在传播市场上日渐式微的现状大为不同的是，PSB的名称风光不减，甚至有渐热的趋势。越来越多的广播机构声称自己是PSB[i]；或者被法规指定为PSB[ii]。与此相应，所有的传播者，无论是政府所有和经营的，在社区和基层活跃的，由私营商业运作的，也都自诩从事某种程度的“公共服务”。但是，这些自称或者被命名为“公共服务”的广播电视机构在法律地位、服务目标、经营运作方式和预算收入机制方面与传统的公共广播机构很不一样；它们相互之间的差别也相当大：一些媒介的操作模式与商营广播电视相差无几，另外一些则类似国家和政府的广播电视运作方式。于是，人们不禁要问：这是怎么回事？是公共广播电视本身发生了变化，还是公共服务包括公共广播的概念发生了变化？
事实是，在数字时代到来的时候，公共广播电视的实践和理念都发生了深刻的、根本性的变化。
自上个世纪70年代以来，随着电子技术日新月异的发展，世界的传播形势与公共广播诞生的时候已经大不相同。线缆和卫星加入到昔日地波无线通讯传输的广播电视领域，各种形式和内容的广播电视越来越丰富，并日益走向不同的公众群体，逐步改变了传统上欧洲大多数国家公营广播电视一家独大的传播景观，或者在美国等商营广播电视居主导地位的国家中寡头分治有限竞争的传播态势。特别是，当今数字技术的普遍应用极大地丰富了广播电视的传播资源，互联网和手机加入到传统的媒介领域，电子传播越来越变为大众参与的活动。传统广播电视大一统的凝聚力在下降；同时，面向“分众”的互动沟通却在加强。
有意思的是，PSB虽然可以简称为“公共服务广播”，或者“公共广播”（下文中在如此简称时都指PSB），但当今围绕PSB讨论的问题却几乎完全集中在电视上。声音广播如果不是说没有问题，至少不是人们关心的主要问题。这又是为什么？这是因为，当今电视广播在大众传播世界中居于支配的地位，是整合式传播媒介的核心，它的影响比广播和报纸更大；在以经济机制为中心的公共广播困境中，昂贵得多的电视占据着关注的焦点。所以，这里提到的“公共服务广播”，主要指PSB的电视广播。下面我们会提到，事实上，正是电视，带来了公共广播概念的第一次更新。
对于PSB，人们历来的界定并不统一。随着实践的变化，“公共服务”机构更是包罗万象。那么，究竟什么是公共广播呢？怎样认识今天的公共广播呢？
我们想要探讨的问题是：什么是公共广播的本质？理想意义上的公共广播有什么样的标准？实际中的公共广播又是怎样的状况？近年来公共广播的理想和实践发生了哪些演变，以及在数字化的时代，公共广播的未来走向将会怎样？
还有另一个应该关心的问题是：世界公共广播的历史经验、实践及其理论总结对中国广播电视的未来发展可能产生什么样的影响。
一、公共广播电视的起源及界定
公共广播的诞生地和大本营是在欧洲。在欧洲，公共广播又被称为“公共服务广播”（PSB）。这种“公共服务广播”不仅是一种兼容各类服务内容的传播体系，更是一种公共事业的结构方法，而且，它代表着一种精神，一种理想。
1. 公共广播电视的起源和发展
一般认为，公共广播制度的起源是在英国，英国广播公司（BBC）是最有代表性的公共广播机构。
公营BBC成立于1926年，是从特许独占的商营BBC改组而来的。BBC第一任总经理约翰·里思（John Reith）是“公共服务广播”（public service broadcasting）概念的提出者和BBC传统的早期代表。里思的理想是使广播服务超越利润和娱乐的商业局限，建立一个全国性的、社会性的节目体系，并使它免于商业公司和邮政部门的控制，成为独立自治的机构。非商业、非政府是对公营BBC的设计模式，为此BBC首脑由议会任命，获得皇家特许，以准税收的方式获得财政支持。然而，因为BBC的经济基础是由议会确定的收听收视费政策，其标准取决于政府的政治意愿和BBC的各种表现（包括与政府相关的政治表现）；而且议会控制着BBC高层的人事任免权，因此它在政治上只是半独立的。在将近80年的历史中，BBC的确多次惹恼政府，并屡次因不听话而受到教训。不过，在运作上，BBC基本上是非商营的，80年来，BBC国内广播电视一直坚持不播广告。
在建立广播体制时，英联邦国家加拿大起初选定了英国BBC的模式；但由于加拿大地广人稀，广播覆盖成本巨大，节目制作经费不足，于是加拿大的公营广播机构不得已采取了依靠地方私营广播电台扩大覆盖区域和依靠美国节目吸引听众的方法，创造了独特的两种经济成分并存的“单一公营体制”。加拿大的公营广播（后来包括电视）从开始的时候起就播放广告，以弥补经费的不足。在加拿大广播公司（CBC）的垄断体制下，公营广播取得了长足的发展；但在电视时代，随着背靠美国资源的私营电视台经济日益强壮和实际上公私分治体制的建立，公营电视逐渐退居边缘，成为“拾遗补阙”的角色――CBC电视的“加拿大内容”节目至今仍然是其存在的足够理由；而公营广播则在70年代完全放弃了失败的商业竞争，反而以“无广告”的播出方式在社会上赢得了更大的文化影响力。由于受到“免费的”美国电视的影响，加拿大在20世纪50年代完全取消了接收费，公营广播电视的资金主要来自政府的直接拨款。因此，虽然CBC强调与政府保持距离（所谓“一臂之隔”，at arm’s length），但仍较多地受制于政府的意愿。
BBC的模式直接影响到第二次世界大战后德国广播电视体制的确立。在英美法等国看管下建立起来的德国广播电视采取了BBC公共广播模式，但经过本土改造，是最为分散的联邦地方公营模式。与联邦制的国家体制一致，由联邦各州政府拥有的广播权力不容国家染指。但是，事实证明，免除政治干预的理想终归只是理想。在德国广播电视界，一贯按照政党实力的比例分配媒介的职位，在媒介机构的内部各党还就传播政策相互磋商。由于经济来源的不足，德国公营广播电视允许播放广告，但其商业性是被严格控制的。长期以来，广告在一天的某个时间集中播放，不得打断节目，而且每天限定数量。电视广告虽然不多，但价格非常昂贵，使电视台在收视费之外又获得充足资金。但是德国广播联盟（ARD）模式的地方公营电视缺乏竞争，效率较低，于是，经过一系列的政治斗争，联邦各州联合建立了集中制的“第二电视台”（ZDF），在公营体制内部进行友好竞争，以给电视观众更多的文化选择。在商业时代到来之前，德国公营广播电视不仅在文化影响力方面独步一时，其经济基础也十分稳固。
欧洲公共广播电视从一开始，便确立了两个基本的原则：非政府与非商业。广播是一个独立追求文化目标的社会公器。不过，我们已经看到，虽然早期的公营PSB在非商业方面做得较好，在欧洲甚至比较彻底；但在非政府方面，它却从未真正实行过。电视的出现，使得商业因素也变得重要起来。因为电视本质上是一种更倾向于娱乐的媒介；它对资金的需求量更大。于是，正是以电视为突破口，英国公营广播体制的垄断被打开了缺口，商业性的独立电视系统加入到“公共服务”的行列。有线电视和卫星电视的加入进一步打开了欧洲私营商业广播的市场。结果，在“非政府”和“非商业”两个主要的特征上，公共广播都面临着严峻的挑战。
欧洲国家普遍征收接收费。但在20世纪80年代后期之前，与较早开始商业化的西欧、南欧不同，北欧国家的公营广播电视是不播广告的。
在大洋洲，英联邦国家澳大利亚和新西兰都是在私营广播自发生长之后，采用英国式的公共广播体制的。澳大利亚电视仿效英国榜样，很早便实行了公商并营体制；而在人口更少的新西兰，广播电视则长期是公共体制的一统天下。但是，这两个地广人稀的国家也像加拿大一样，无法完全排斥私营经济成分的加入，而必须借助私营电台去覆盖全国。
在经济最为落后的非洲，广播电视起步最晚。“非政府、非商业”的公共广播电视体制在那里没有生长的基础，非洲国家实行的大多是国营广播电视体制。
在亚洲，日本在军国主义时代已经建立了统一的日本广播协会（NHK）独家垄断的广播体制；在战后的电视时代又遵照美国精神开放了商营电视和广播，成为类似BBC后期的公商并营的双重体制模式――NHK完全不播放广告；商业市场则由私营媒体分享。但是，亚洲的NHK和欧洲的BBC与政治和政府的关系是有较大差异的。
美国在世界上许多国家（特别是在拉丁美洲国家）催生了私营商业广播体制，但它终于也发现了单纯私营商业体制的弊端。为美国的公共电视立法和建构体系绘出蓝图的卡内基教育电视委员会在名为《公共电视：行动纲领》的报告指出，电视作为公共启蒙和社会教化的工具具有许多潜在的功能，一是超越传统教育的范围，弥补正规教育制度的不足；二是在更普遍的意义上，用公共事务节目帮助美国人了解他们生活的时代，使他们成为更好的世界公民；三是有助于戏剧、音乐、电影和其它艺术形式的试验。主要出于这种文化上的考虑，美国在60年代末期通过了《公共广播法案》，创造出一种“纠偏补弊”的公共体系。当然，根据《公共广播法案》建立的公共广播公司（CPB）及其下属的公共电视台（PBS）和公共广播电台（NPR）在美国社会中只是边缘性的存在，提供的大多是商业电视台和广播电台不愿意或者不能够提供的小众节目。但由于其受众大多居于社会中上层，在社会上的影响力不容小觑。CPB的经济来源主要是联邦政府、州政府的拨款，因此在政治上并不独立；但由于它不位于社会的主流位置，因此，在节目中常常可以探讨一些政治和社会争议性话题，在文化上比较前卫。PBS和NPR也接受大公司的赞助，因此与商界有割不断的联系。它们还接受慈善捐助和个人捐助，并且节目播出是非中心化的（由各地公共广播电台和电视台自行组织和分享节目来源），因此整个体系更为分散化、自由化。
美国PSB在商业主义汪洋大海中取得的某种成功成为世界上许多国家广播电视从业人员心仪的对象。特别是在传播全球化的时代，公营广播机构的国际合作大多采用了美国公共广播电视机构那种松散的联合制度。
据我们以上的观察，接受不接受政府的资金（或者说直接还是间接接受政府的资助）并不是区分“PSB”与否的标准，因为颁发执照、使其享有稀缺的频率资源，本身既可视为一种特权，又可视为一种财政优惠。英国传播部正是据此认定商营的独立广播电视系统也属于“公共服务类”广播者（PSB broadcaster）的。有无广告也不构成区分是否“PSB”的要件，虽然英国、日本和美国的公共广播电视不播放广告，但德国和加拿大的公共广播电视却是始终都需要广告资助的。也就是说，各国对PSB的制度设计是有很大自主空间的，是有灵活性的。
但是，PSB在政治上、文学艺术上和社会生活方面发挥着一种独特的作用，这种广义上的文化作用在某种程度上是不可取代的。那么，这是一些什么样的作用呢？
2. 公共广播电视的本质特征
公共服务广播建立于一些基本的原则。一个是服务的普遍性，第二个是节目的多样化，第三个是为少数族群特别是弱势群体提供服务，第四是维护民主社会选民的知情权，以及维护文化和教育的丰富性[iii]。这些原则起初并没有成文的规定，它们是在争议和斗争中逐渐明朗的，是被PSB的改革实践一步步发展的，也是被知识分子逐渐总结出来的。
在公营BBC的创始年代，首届总经理里思提出了公共服务广播的四个著名原则：公共服务而非商业动机、全民覆盖、集中控制和运作、高质量文化标准[iv]。不过，在广播时代深孚众望的BBC在电视时代被迫与商营电视和广播竞争，虽然BBC在市场竞争方面日益老练和强大，但在节目质量方面却面临着日益增多的批评、质疑。
20世纪80年代，在世界范围内，人们对PSB传统上的信念发生动摇，公营机构开始遭遇严重的信任危机。在商业竞争中，人们问：一个和商业广播差别不大的“公营”广播机构及其传播内容，有必要单独存在吗？如果公营广播志在赢利，凭什么要社会用公共资金来维护它？与此同时，商业广播者大呼“不公平”，批评公共广播“与民争利”；同时，因为自己同样提供“公共服务”，也要求与公营PSB一道分享公共资金。
到90年代，政治家和公众对占据特权位置的PSB媒体的不满超过了对它们的赞赏。一些研究揭示出PSB普遍存在的官僚习气，对公共资金的管理不善及浪费。各国设立的一个又一个政策咨询委员会建议PSB进行改革，甚至提出部分裁撤公共广播机构的主张；面向市场的电讯管理者则有意无意地排斥公共广播者进入新生的传播领域。在世界范围内，市场似乎成了解决所有问题的最佳办法，公共广播面临生存困境。
以BBC为代表的传统公共广播机构的在内忧外患中开始改革，一方面，放弃高高在上的传统心态，以低首下心的务实姿态适应全球市场经济的现实；另一方面，积极突出公共广播的特征，以表明自己独特的文化贡献。为了证明社会对公共广播的财政支持物有所值，BBC自1996/1997年度开始公开向公众作出服务承诺。为了提高公信力，BBC制订编辑方针，提高节目质量，2004年又提出了“公共价值”的概念，竭尽全力赢得公众的再度拥戴。公共广播者的努力逐步取得了效果，PSB的公信力在新的基础上逐渐恢复。
在“黑云压城城欲摧”的关键时候，是学者发出了强有力的反潮流声音。许多学术性的研究揭露出市场导向下的主流广播电视节目越来越失去少数族群的声音；节目的文化水准急剧下降；被娱乐麻醉的人民日益分裂为对政治事务漠不关心的分散“消费者”，而不是民主社会的积极公民。更有一些内容分析研究揭示了众多电视节目相互模仿的“同质化”现象，一些创作研究则揭示了商业媒体极度担心市场失败和十分缺乏创新勇气的内在原因。学者的研究打破了“在500个有线电视频道和卫星直播电视时代视听者享有无限选择权”的神话，有力地挑战了“市场万能”的流行思想。于是，公共广播在现代民主社会所具有的特殊功能和所发挥的特殊作用重新引起了重视和讨论。
正是在这样的广泛背景下，总结PSB含义的努力浮出水面。
据国际知名的加拿大学者马克·莱伯伊的引述[v]，公共服务广播植根于对公众启蒙的思想，以及造就一个公共场所（被称为“公共领域”），以便社会和政治生活平等展开的“哈贝马斯”观点。一般认为，“公共领域”是介于政府和社会之间的沟通地带，是用于思想的自由表达和交流的，它在现代社会中的体现一个是非正式组织（社团），一个便是大众传媒。作为大众传媒的公共广播有时是指一种制度体系，有时又代表一种理想境界。
莱伯伊引证英国广播研究所最初发行于1985年的一份小册子指出，公共服务广播应该被视为一种广泛的目标，其主要原则被总结如下：
·普及（本文按：地理特点，也就是人人可以免费进入的服务）
·广泛需求（服务于人们的普遍兴趣）
·对少数群体的特殊关照（民主和平等的目标）
·对民族特征和社区同感的贡献（产生集体的凝聚力）
·与既得利益保持距离（维护民主和平、公正、廉洁等）
·直接经费和普遍付费（不通过广告中介）
·节目质量（“好”“坏”）竞争，而非观众人数（“多”“少”）竞争（服务的竞争，而非市场的竞争）
·对节目创作者的方针是鼓励创造，而非限制创造（促进文化的繁荣）
莱伯伊指出，这些原则有的明确（如普及）；有的就非常模糊（如对民族身份和社区认同感的贡献）。“与既得利益保持距离”意味着一种理想的情形，似乎广播界内部就没有自己的既得利益了。“好的”节目概念，引起了对趣味标准的质疑：这个“好的”，是根据谁的标准？
尽管存在标准含糊和是否可行的问题，应该说，以上的概括是相当简练和中肯的。如果我们进一步概括的话，理想中的公共广播电视应该具有三个方面的功能：政治的、社会的、文化的。在政治方面，公共广播提供了一个全民均可自由（意指免费）参与的公共讲坛，公民可以就有关国家的各种议题发表意见，进行公开的辩论，由此推动保护人民福祉的政治民主的发展；在社会方面，通过公共广播对社会生活的反映和报道，在这个公共领域中可以形成全民共同关注的重大话题和公众舆论，从而产生民族的认同感和凝聚力；在文化方面，由于公共广播机构享有能够得到保障的基本资金来源，免于过度的商业竞争，因而有可能在文学艺术的创造和发展方面发挥独特的保护和促进作用。
英国外交和联邦部曾委托一个捍卫和促进表达自由和信息自由的国际人权组织XIX（意思是“第19条”，名称来自《世界人权宣言》规定观点和表达自由的第19条条款）对公共广播的法规进行研究，并资助出版了该组织拟订的“PSB法律范本”[vi]。XIX建议，将这个理想的公共广播法律范本作为国际通用的标准之一。
这个理想中的PSB法规认为，只有实现了“独立自治”的地位与“公正”地服务于公共利益的标准，才称得上是“公共服务广播者”。对PSB最重要的保护在于使公共广播者免受政治和商业的干涉，法规要求维护PSB的独立经济地位，尊重PSB的独立编辑方针；同时，法规要求PSB以均衡和公正的方式为公共利益服务。法规从4个主要的方面界定了公共广播者：提供的节目种类；保障独立的手段；获得的资金来源；对公众负责任的态度。本研究认为，保障机构独立和保证资金来源涉及“独立自治”的问题；提供必要的节目和提倡对公众负责任的态度涉及“公共服务”的问题。也就是说，获得法律保障的独立自治地位（包括经济保障）和尽职尽责的公共利益服务（表现为公共广播电视的“公信度”）是公共广播电视最重要的特征。
二、公共广播电视的结构特征
公共广播不仅是一种精神理想，也是一种制度体系，更可以被认为是一种资源分配和效益产生的机制。公共服务的理想是需要具体的结构方法来落实的。
自从20世纪30年代初期加拿大首创了混合成分的“单一公共体制”以来，自从英国开创了公商并营的二元公共服务体系以来，经过了许多年，世人才在与多频道时代的对比中认识到“公共财政”的实际含义。
公共财政支持大致可以分为两大类。一种是有形的资金，例如税收、拨款等等；另一类是无形的“特许权”，例如公营广播机构的“特许状”和私营机构的执照等。起初，人们只认识到有形资金的公共财政支持形式；直到英国商营电视媒体发掘出特许的电视执照所具有的类似“印钞机”的效果之后，各国政府才发现，对于可以招揽广告带来丰厚利益的电视执照，要么需要征收额外的税金，要么必须规定特殊的义务。
随着时代的前行，不仅英国独立系统的商营PSB“商业性”依旧；在传统的公营BBC中，也出现了商营的成分――例如商营的“BBC世界”电视广播。于是，“公共服务广播”概念的宽泛化势在必行[vii]。不过，各种经济机制的混淆虽然带来了界定方面的麻烦，但我们大致可以区分公营PSB和商营PSB两种情况：公营PSB以接收费和拨款等公共资金为主；商营PSB以广告等私营经济为主。这两种PSB在权利和义务方面的差别仍然是很明显的。
同时，由于“制”“播”功能的实际分离，在广播电视产业链上出现了更加复杂的现象。如果说，在市场化的今天，播出环节尚可能大致区分公营PSB和商营PSB的话，那么在内容制作和节目提供领域，产权的形式是如此复杂，资金的来源是如此多样，我们很难对它们作出“公”或“私”、“商业”或者“公共服务”、“文化产业”还是“传播事业”的明显区分。更重要的是，在“扶植民族（亦即私营）文化产业”的主流政策中，越来越多的市场经济国家要求大众传播媒体开放节目市场，将传统上媒体独占的节目供应权下放到整个社会，以求多样化的节目来源和多元化的文化表达，越来越多的公共资金流向文化产业中的“上游”部分，即节目制作领域，使传统的“公营”观念出现了更多的混乱。例如，商营的英国4频道便是从事委托制作和安排播出、但不自制节目的非赢利公共广播者。
当然，享有有形和无形两种公共财政支持的公营广播机构（公营PSB）通常需要承担更重要的服务使命，并作出更大的文化贡献，它们是公共服务广播的主体。
为了实现公共服务的功能，在结构方面，PSB的制度安排一方面是保障公营PSB媒体享有政治上合法的“自治”地位；另一方面，是保证各种PSB媒体通过不可取代的公共利益服务，始终享有维持社会合法性的“公信力”。
1. 公营PSB保障“自治”的途径
保障公营PSB自治的途径主要是独立的广播理事会的监督和可靠的财政来源的支持。
在保障公共广播者独立地位方面，各国都规定了广播理事会对公共广播者的管理职责。理事会本身是独立的，其全体成员尽可能反映社会的各个方面；同时选拔标准注重专业性的教育和经验背景。理事会产生于公开透明和公众参与的程序，由社会团体和专业组织推选提名、议会（如果实行两院制的话，一般是更加平民化的下议院）批准。按照理想的标准，政府官员、政党官员不能成为理事会成员；在广播电视和电子传播行业有直接或者间接财政利益的人也不能成为理事会成员。这是为了保证理事会不受既得利益的外部控制。
如何防止理事会本身成为新的利益集体呢？理事会成员最多任期两届，每届6年，还要求错开成员的任期（例如，XIX起草的“PSB法律范本”便建议，在最初的9名成员中，通过抓阄，确认3个人只任期两年，3个人任期4年，另外的3个人才任满6年，此后每两年补选一次，总是保持理事会的延续性和变动性）。理事会成员都是义务的，没有薪金，只有在实际工作开支后的少量补贴，这样，便更能体现“公益”的特点。理事会虽然负责讨论公共广播的大政方针，负责任命公共广播机构的高层管理人员，位高权重，但不干涉具体事务；这样，就给了负责日常运作的总经理较大的行政职权。
如何保证PSB的财源呢？除了类似税收的公共广播费之外，公共广播电视财政来源也包括直接的国家拨款、广告和赞助等商业来源，以及社会捐助。“法律范本”建议“公共广播费”（亦即接收费）附加在水费或者电费等公共事业费上统一收取，以减少收费成本。国家的直接拨款要专款专用，一般用于基础设施的修建和技术改造的成本，而不得用于节目，以免影响节目的公正性。对商业投资的可能后果，各国都规定广告不得超过节目时间的一定比例（为求公平，一般要求公营媒体较商营媒体低），商业资金来源不得超过公营公共广播者全部资金的一定比例（例如25%），这些都是为了保护公共广播的“公益”性，使其免受商业利用。同时，各国也都规定，广告与一般广播电视节目应该明显区分；商业赞助应明确指认，它们都不得影响节目的内容。而且，为了保证信息的客观公正，新闻时事节目是不应该接受商业资金的。
2. 保持PSB“公信力”的途径
保持PSB“公信力”最重要的表现是必要的节目服务和对公众尽职尽责的可靠措施。
关于提供的节目种类，各国法规大多规定，公共广播者必须向全体人民提供范围广泛的节目内容，并考虑到种族、地区和宗教的多元化。公共广播者必须提供有创意的、高质量的广播电视节目，以满足多方面的文化需求，特别是要提供私营广播电视不能或者不愿提供、但对发展民族文化有积极意义的内容（例如儿童节目、创新戏剧）。许多法规还要求，公共广播电视要提供“公共辩论”的场所，为促进积极的思想和活跃的文化作出贡献。欧洲和加拿大等国家还对采用“独立制片人”的作品有强烈的要求，目的是为了支持本国的艺术人才和文化产业。
为了实行广泛普遍的公共服务，公共广播者至少应该有一个空中播放的免费电视频道和若干免费接收的公共广播频率。当然，公共广播者还可以有附加的频道（频率），提供其他节目，包括非公共服务的商业节目；但公共广播机构不得将公共费用用于商业目的。
对于高质量的节目要求，实际上很难有具体的标准；但在“格调和品位”方面，在“负责任的传播行为”方面，公共广播电视还是可以有所作为的。
为了保持公信力，公共广播者大多制订了指导广播电视业务实施和节目内容的职业规范，包括自律的（例如BBC）和他律的（例如ITV）规范，在一些涉及法律和伦理的方面作出具体的规定。例如“法律范本”建议的[viii]：
·维护节目、特别是新闻时事节目的准确性、平衡性和公正性的标准和方法
·对公民隐私权，对骚扰和欺骗行为的界定和规避政策
·进行保护儿童的节目安排
·对描绘性行为、暴力和使用粗鄙语言的禁止规定
·对待受害者和不幸者的处理办法
·对罪行和反社会行为的描绘方法
·对广告的处理原则
·对财政争议问题，例如购买信息和处理不同利益之间的冲突的办法
·消除各种歧视言行的措施
·对来自“泄漏”的材料和保护新闻来源的规定
如此等等。一般说来，公营PSB的标准更高，商营PSB的他律更严。
对公众负责任的机制主要体现于公共广播者每年向公众的公开报告、上交给议会的外部机构的独立审计结果，但也包括公众的公开评议、机构内部的投诉机制等。在年度报告中必须包括外部审计结果及前一年的收支情况，披露直接、间接拥有的企业的经营情况、公共广播者的财政和管理情况、目标实施情况、编辑方针、各种表现（包括使用独立制片人作品的情况）、公众的投诉及处理情况。
除了接受理事会的监管以外，公共广播者还要接受国家规制者的处理。例如，BBC经常接受各种委员会的审查评估，特别是在平均十年一次的特许状更新程序中，BBC常常要在几年前便开始接受广泛的听证和评议、委员会或轻或重的敲打等，从而不断加强公共责任心。商营PSB广播者在执照更新的时候还要面对公开的竞标程序。可以看出，公共广播者既有很大的权利，又有重大的责任，服务公共利益和目标并不容易。
自上个世纪80年代以来，在世界范围内，公共广播电视必须应对来自私营商业日益强劲的竞争、大众欢迎程度的态度降低和国家支持政策的改变等各个方面的挑战，从而面临极大的危机。数字时代的来临使得矛盾更加突出而尖锐。
三、数字时代的公共广播电视
数字时代广播电视的主要变化是：公众对广播电视内容的选择范围极大地拓展了，互动性显著地增强了；电视市场的竞争越来越激烈，消费者的选择日益增加，市场权力日益从制作者转向消费者。由此，根本性地削弱了当初设立公共广播的理由。
在数字时代，公众的口味也在变化。“消费主义”的流行催生了一群更挑剔也更自负的消费者；复杂的社会结构和多频道的传播状况培育了大大小小分散的亚社会群体和缺乏广泛认同的政治领导人，昔日公共广播者享有的影响力在下降，PSB的凝聚力消失殆尽。
1. 数字时代的公共广播特征
英国《2003年传播法案》设立了一个新的传播部（Office of Communications, Ofcom），对融合中的媒介进行统筹管理。设立伊始，Ofcom便对公共广播进行了研究。据这个咨询报告说，数字时代的电视景象是[ix]：
·每一个人都可以接触至少30套电视节目
·人们越来越可能自己选择收看电视的时间、地点和进度
·个人视频录像机(Personal video recorders, PVRs) 越来越普遍，高速宽带互联网使点播节目和互动服务成为可能
·不断改进的数字压缩技术大大提高了频道数目
·将通过无线联网方式向各个家庭输送媒介及其内容
·移动设施日益用于观看电视节目
·精巧的平面等离子屏幕将提高观赏效果，高清晰度将创造新的机会
·家用多媒体机将使内容个人化并能高效存储和取用
·越来越精巧电子节目向导（electronic program guides, EPGs）将为电视消费增加新的强大功能
·付费机制可以创造各种不同的收费方式
·电视节目表可以完全按需要点播呈现
向数字电视的转折意味着频道资源的极大扩展，于是，当初因“资源稀缺”而必须设立统一的公共广播的理由已经不复存在。对于广播电视“具有极大影响力”的稍后假设，在多频道时代也面临质疑，因为众多频道及其多元内容分散了受众群体及其注意力，难以形成全体一致的社会氛围；特别是，由于公共广播电视的受众逐渐流失，许多公共广播机构在社会中已经不再居于社会“主流”的地位，更不要说占据支配的位置了。许多转向付费节目的富裕受众不情愿再为不继续享受的公共服务交费了；他们呼吁取消公共广播，由市场来分配资源，按照“谁看节目谁付费”的原则购买传播服务。
此时，数字化已刷新了传统收费的方式，广播电视越来越可能像普通的市场一样直接收费了。在数字化之前，由于无法实际计算视听者的人数和他们接受广播服务的数量，各国普遍实行的是征收接收费的准纳税方式或者模糊估算通过广告费间接资助的商营方式。而在互动式的数字化时代，对观众及其收看情况的具体统计完全可以做到计量化和精确化。2005年英国的电视订阅费已经超过广告费[x]。
的确，在数字化的广播电视领域，传统的市场失灵已经不再是突出的问题了。但是，广播电视作为文化的外部性依然存在；高质量仍然是PSB价值的特征。
在文化方面，一个传统的问题是：广播电视是否满足了人民广泛的需求，是否给予了足够的公众想看的节目？在数字时代，这个问题似乎得到了令人满意的解答；但是，接下来的还有一个亘古常新的文化问题：人民是否只需要看他们想看的节目？广播者有无引导文化的责任？对于这个问题，答案却不那么肯定。
公民和消费者是否能够明智地选择自己接收的传播内容，涉及对人性的基本评价。通常，自由主义者对个人的人性抱着乐观的态度。他们认为，每个公民都是有理性的动物，他们的理性足以明辨是非，并做出对自己而言有利和负责的决策。大众传媒则是人类在认识真理道路上的伙伴。但是，历史事实无数次地证明了，人类在有权作出抉择的时刻通常的选择并不那么明智；而商业化的大众传媒为了赢利的需要，则竭尽全力利用人性的弱点，拼命强化人类固有的毛病。例如，“暴力”和“色情”的争议始终是电视时代的主要话题之一，在商业化的环境里，尽管受到社会广泛的批评，遭到法规不懈的制约，在大多数国家中，“暴力”和“色情”泛滥成灾的倾向一直在传媒和受众的互动中发展。同时，数字时代越来越便捷的传播进一步助长了“懒惰”和“浅薄”的文化倾向。
青少年被认为是较缺乏判断力的受众群体，因此，在“父权制”的“启蒙”、“教化”思路中，他们是格外需要“看护”的对象。在数字民主时代自由放任的气候中，“引导”和“教化”本身成为被批评、被嘲弄的对象；同时，也出现了青少年犯罪率的大幅度上升，被“宠坏”的一代代人道德水准的日益低落。在传播影响超过家庭教育的信息时代，事实证明，市场导向的商业媒介即使不是不良言行的“教唆者”，至少也不是负责任的“教师”。
情况很清楚，“父权制”时代的社会教育方式是需要改变的；但“教化”和“引导”的功能本身是不应该被取消的。于是，接下来的问题便是：一个需要教化的社会是否应该取消公共广播？社会是否能够、是否应该信托市场来实现“引导”文化的功能？
答案是否定的。如果说大众传媒的教化功能不能取消的话，如果说市场并不万能的话，那么公共广播服务就不应该消亡。公共广播的作用在于，一方面，它实际地发挥着较好的社会教育功能；其次，它的存在为商业性的大众传媒树立了一个“注重教化”的较高文化标准。
什么是PSB的较高文化特征呢？据Ofcom咨询报告的界定，便是[xi]：
·高质量：这意味着资金的充足和制作的精美
·原创性：英国的新内容，而不是重播的内容或者购买的内容
·创新性：开拓新思想或者创造激动人心的新途径，而不是照搬旧思想和旧形式
·挑战性：促进受众思考
·参与性：保持受众的接触和乐趣
·广泛性：如果内容是公共资金资助的，绝大多数公民都应获得观赏的机会
这是培育民主社会负责任的公民必要的文化目标，也是追求数量、追求利润、追求“最大公约数”的市场无法或者不愿提供的内容。
2.数字时代的公共广播管理
由于频道的增殖，数字化时代的公共广播已经没有了独家垄断的地位；由于必须与商业媒体合作与竞争，公共广播机构也失去了单独享用的充足资金。公共广播电视还派生出商业的部分（例如BBC世界电视），本身也就不那么纯粹和高尚了。那么，在这样的情况下，公共广播怎样界定自己的角色，怎样发挥公共服务的功能呢？
数字化时代融合与合并成为时尚。各种技术、各种机制、各种方式、各种内容的传播媒介和节目传输变得日益混淆，为此，英国传播部开始对多元传播平台进行统一管理；同时，对公共服务机构的界定、资助和要求有了更具体更实际的标准。
按照Ofcom对PSB的新理念，公共服务不仅包括非商营的服务，也包括商营的服务。但无论是对现存的还是未来的商业性PSB，包括由公营PSB开发的商业性服务，都要设定“门槛”。Ofcom咨询报告对PSB 下了新的定义，据报告指出，PSB的目标是[xii]：
·通过新闻、信息、时事和思想分析，告知关于自己和他人的信息，增进我们对世界的理解
·通过可以接触和能够鼓励非正式学习的传播内容激发我们对艺术、科学、历史和其他方面的兴趣和知识
·在将受众凝聚以分享经验的时刻，通过在全英国、整个民族和各地区原创性的节目，反映和强化我们的文化特征
·通过反映联合王国中和别的地方其他人民和社群的节目，让我们了解不同的文化和其他的观点
数字时代新的PSB服务的核心是质量的竞争，这意味着更富有竞争性的市场、更多元化的PSB委托方式和制作成品、PSB供应和供应者的体制会随着公民需要和偏好的变化变得非常灵活。
为了区分不同的商营机构，对商营PSB也有一些起码的标准[xiii]：
·所传播的内容对PSB的目标和特征作出了贡献
·在高质量、原创性英国产品方面发挥重要作用；主要依赖重播产品和外购节目的频道不被认为是PSB广播者
·经过一段较长阶段的表现，确实承担了维护和发展PSB目标和特征的义务
·愿意接受更严密的法规监督
·由于目前大多数英国家庭尚未有接触订阅电视服务的途径，PSB频道必须基于数字平台，并可免费获得
根据这样的条件，凡是内容质量不够标准的，广大公众不能接触的，都不算公共广播。至少是在当前，付费电视还不是公共广播。
由于市场的开放，由于数字媒体的加入，传统广播电视不再具有独占资源的特权优势，而且，它们的综合性节目与数字媒体的特定内容相比也常常缺乏竞争力，因此，传播法案规定的对传统广播者也发生了一些变化。
首先，Ofcom对商营广播者的公共服务要求放松了，只要求它们完成规定的额定节目（例如本国和欧盟节目的内容比例、选用独立制片人节目的比例等）；而将主要的公共服务责任归于接受公共资金的BBC和商营第四频道。
其次，提供公共资金资助的方式也有了一些变化。对制作民族文化内容的支持力度加大了，大笔资金提供给独立制片人，支持他们用部分公共资金生产创意节目，然后到第四频道播出。第四频道由此获得了公共资金；也因此需要承担更多的公共服务义务。
Ofcom咨询报告还提出了新的公共服务出版者（Public Service Publisher, PSP，也就是内容供应者）的概念及其服务职责，要求这种公共服务出版者使用新的媒介向公民和消费者传送高质量的特色内容；同时也指出，应鼓励其他商业性数字频道将资金进一步投入制作和播出高质量的英国内容，这样的频道也应具有公共服务广播的地位――它们都可以为整个公共服务广播“混合体”作出贡献。不过，按照对PSB这样宽泛的界定，“公共服务广播者”便无处不在，也就没有独特性了。
公共广播的领导者在英国当然还是历史悠久和有光荣传统的BBC。但在数字时代，BBC有了更重要的领导责任。
在数字电视领域，英国政策经历了一个从付费到免费、从商营到公营的战略调整。1998年10~11月，商营卫星和地面数字付费电视分别开始运营。经过激烈的竞争，独立电视系统经营的地面数字付费电视因巨额亏损而倒闭。经过竞标，2002年，BBC联合传输网络运营商获得了地面数字电视的经营权，但要求政府同意以免费方式进行运营，BBC竭力让政府相信，数字电视并不只是付费电视，免费的数字电视更能吸引用户。
BBC的努力获得了成果，免费用户增长很快，到2005年第一季度已经拥有五分之一的全国用户，也使人们重新认识了数字时代公共电视台的地位和作用。公众恢复了对公共广播的信任，BBC重新确立了在广播界的领导地位。虽然近年来BBC与政府之间发生了一些政治麻烦，但几乎没有人怀疑BBC将于2006年顺利获得特许状的更新。
按照考核BBC服务表现以决定皇家特许状更新的英国政府绿皮书的建议[xiv]，在数字时代要保持对所有英国公民的普遍服务，BBC就必须努力将数字服务的福利带给所有的家庭，提供高质量的内容。
按照绿皮书的建议，英国政府为BBC规定的“公共目标”主要是[xv]：
维系公民性和公民社会
提供教育和学习内容
刺激创造力和文化精品
表现英国和它的民族、区域和社群
将英国引向世界，将世界带给英国
建立数字英国
BBC的公共责任观也不断加强，于2004年提出了“建立公共价值”的口号。BBC认为，这种公共价值有三大要素：个人价值、人民作为公民的社会整体价值和影响更广泛商业市场表现的纯经济价值。Ofcom对BBC提出的公共价值表示支持。在BBC的领导下，英国广播的数字革命已经启程。
四、公共广播电视研究对中国广播电视改革的意义
对于公共广播电视这个课题，本研究有以下一些结论和建议：
1. 不能再回避公共服务性广播电视的问题了
公共广播电视的话题在上个世纪的中国还仅仅限于学术领域中少量介绍国外传媒的文章。但在2001年各地“公共电视”频道出现以后，已经成为一个有具体指向的实践问题。当然，按照世界通行的标准衡量，几乎所有的研究者都指出，中国的“公共电视”不是通常意义上的“公共服务广播” [xvi]。由于有了这种参照和比较，关于“公共广播”的讨论和研究势在必行。
中国可能不一定服膺“非商业”、“非政府”的PSB国际标准；但国外公共广播机构（特别是BBC）在从事公共服务方面独立自主和尽职尽责的形象对中国新闻传媒工作者是有感召力的。公共广播的操作实践经常被用于和中国现状的比较，并使后者处于遭受批评的不利地位。在全球信息流通的情况下，禁止这种对比是不可能的；阻止这样的讨论和思考是不利的。政府唯一能做的，是引导这样的讨论朝着有利于中国传媒改良的方向进行。
在世界范围内，“公共广播”不仅是一个讨论热烈的学术领域；同时也是国际合作的有效途径。“公共广播”是一个国际认可的“优秀”标签，采取“公共广播”的语汇，有利于中国广播电视与国际的交流与合作。
在国际主流话语中，国营媒介由于与政府特殊和密切的关系，先天地具有“不独立”、“不公正”的印象。中国“国营”媒体在国际传播中的公信力很低，影响力很弱，很难使自己的声音被人接受，也很难使期望中的中国形象“走出去”。向“公共广播”的转型会增加中国媒介的影响力，并产生较好的传播效果；当然，这种形象的改变伴随着体制机制的改革，参与到PSB的话语和结构中，对中国广播电视的进步和发展也将产生直接的促进作用。
2. 可以通过制度化的方式管理广播电视，通过法治化的途径推动渐进式改良
世界公共广播的经验表明，文化领域并不是不需要管理和制约的，“独立”“自治”的PSB也不是不能够管理和约束的；只是它们需要合理的管理，需要法制机构实施法治化的管理。
中国目前的大众传媒非常缺乏“公共服务”精神，总的状况令人担忧。中国广播电视的经济成功（亦即商业化的发展）毋庸置疑，但是在服务于广大人民的政治、社会和文化需求方面，它们的表现很难令人满意，而一些新生的问题有时却恰恰与经济成功有关。如今，面向市场、利润驱动的中国广播电视与商业利益的合作越来越密切，传媒大力宣扬物质主义的人生观、消费主义的生活观，日益变得嫌贫爱富，日益倾向“小众化”的服务，逐渐失去了国家广播电视原有的对全体人民的凝聚力。垄断经营的国营广播电视传媒既缺乏“公益心”，又缺少开放市场的外部竞争和监督，自身也成为腐败的温床。
与国际潮流一致，中国政府对广播电视在某些方面确实在放松管制，例如，对文化娱乐节目的“松绑”。但文化品位的滑落带来了明显不良的社会后果，说明文化的外部性及其制约不容忽视；同时，在时事政治方面，政府对国营广播的管理手段依然僵硬。
“公共广播”理念和操作准则的提出，至少会提醒政府改善执政方式和管理方法；辅之以监督和规制的手段，也可能抑制国营商业垄断的广播电视过分的利润冲动；建立在法治基础上的“公共服务广播”还能通过制度规范迫使大众传媒尽职尽责。
世界公共广播的历史表明，尽管存在各种各样的争议，尽管社会和公众对PSB有许多批评，但公共广播体制涉及“民族文化”、“公共利益”的重大问题，各国政府在这方面的决策都是非常谨慎的，是渐进发展的。公共广播体制的革新，与其说是一种革命，不如说是一种改良。
与此相比，中国在体制问题上缺乏充分的公共讨论；在决策时有时又过于操切（例如集团化的决策），既造成了经济损失，也加大了社会成本。特别是，中国广播电视的改革过于急切地倾向市场，在“文化产业”的界定中重产业而轻文化，是有偏颇的。我们应该借鉴国外公共广播的经验，在文化问题上，采取既积极又稳妥的方法，通过公开透明的程序和公众广泛的参与，进行脚踏实地的改良。
3. 可以借鉴的国外公共广播的一些特点和做法
要逐步改良中国的广播电视传播，国外公共广播一些业经多方验证实属重要的观点，或者屡经实践证明行之有效的做法，都是值得推介的，本报告认为，可以借鉴PSB的最重要特点，一个是高质量，一个是全民性。高质量指广播电视的内容，这并不是中国人惯常认为的技术标准，因为在技术方面，商营部分通常做得更为出色。相对于一般的商营广播者，PSB意味着不是迎合、而是提升的品位；不是含糊其辞的四面讨好，而是多元观点的批判角色。全民性是相对于付费式分众传播与接收的，指广播电视可获得的渠道，这是在税收基础上的免费方式。在许多具体的方面，国外的公共广播经验也可以提供一些有益的思路。例如：传播市场应该充分竞争还是有限竞争？广播电视节目是制播一体还是制播分离？公共服务是完全免费还是公商并营？
但是，本报告认为，值得借鉴的最重要的根本性的做法是这样一些：
在分散化的数字时代，各国政府仍然重视民族国家的特征，并特别强调公共广播的凝聚作用。文化身份是公民归属感的集中体现。这种归属感不是来自强制性的认同，而是来自经过历史和生活培育而成的油然生成的情愫。在当代，大众传媒，尤其是电视，是社会和历史的主流叙述者，是文化的传播者和历史的传承者，是人民社会化的主要渠道。通过日常的、点点滴滴的接触，公民才成为社会的、民族的、文化的群体。在数字化的时代，受众高度分离。只有保持广播电视服务的普遍性和广泛性，社会才不至于隔绝为四分五裂的许多亚群体，才能整合为一体。公共服务广播正可以提供这种整合的公共领域。
公共领域必须有竞争；对公共广播者必须有监督；公共广播必须尽职尽责。在现代法治国家，任何权力都需要制约，任何个人和机构都需要监督，社会才能维持均衡良性的运转。欧洲的公共广播者在一家独大、缺少竞争的年代里骄横傲慢，我行我素；在“公商并营”或者混合经营的年代，在市场竞争的环境中，在法规制约和公众批评的监督下，PSB的公共责任心和服务意识才一步步强化起来。目前在世界上许多国家，公开透明的年度报告与责任审核成为PSB例行的“功课”，公共广播者再也不能妄自尊大了。同时，公共广播者仍然担负着社会最主要的政治和文化职责，特别是对社会文化的示范作用，而高质量的节目内容不仅依赖于公共广播者的文化自觉性，也需要社会提供的充足资金。
要使商营广播者实施公共服务，必须加强法制管理。商营广播电视以赢利为目标，它们虽然必须为自己的特权和影响力承担服务的责任，但因为服务的宗旨和赢利的目标往往不尽一致，甚至背道而驰，使它们处于两难抉择，例如对少数族群的服务与追求收视率的目标之间、高质量节目带来的高成本投入与最大利润原则之间等矛盾和冲突。商业竞争的压力也压抑了它们的创造勇气和发明能力。总体而言，商营媒体履行公共义务的自觉性不强，积极性不高，它们以不触犯法规为底线。欧洲各国对商营广播都有明确的管理方法，一方面，对它们的要求较低，实事求是地承认它们营利的实质及其不可避免的弱点；另一方面，为了维持社会的文化水准，在法规的管理下，对它们要求很严，管理具体。
中国的广播电视改革，包括向公共广播电视的迈进，都不可盲目地照搬他国的经验，而需要区分不同的情况，采取渐进的路线，在各个层次进行试验、总结、推广，最后形成法制化的比较成熟的体制和规范。
郭镇之简介：中国传媒大学教授、电视与新闻学院研究员，博士研究生导师。
主要参考资料
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Banatvala, Chris (2005), The Ofcom Example: Regulating Communications in a Digital World, Presentation, 9 November 2005, seminar The Media Today: Leaders or Followers?
Kops, Manfred (2000), Financing and Sustaining the Political Will to Support Public Service Broadcasting, working paper, http://www.rrz.uni-koeln/de/wiso-fak/rundfunk/index.html
Mendel, Toby (2000), Public Service Broadcasting. A comparative Legal Survey - Kuala Lumpur : UNESCO, Asia Pacific Institute for Broadcasting Development, 2000
Reith, John (1924), Broadcast Over Britain. London: Hodder and Stoughton
Robert K. Avery (?), Public Service Broadcasting, http://www.museum.tv/archives/etv/P/htmlP/publicservicb/publicserviceb.htm
Thomson, Caroline (2005), Citizens or Consumers: The changing role of public service broadcasting. Presentation, 7 November 2005, seminar The Media Today: Leaders or Followers?
XIX (第19条，2005), A Model Public Service Broadcasting Law, in www.article19.org
冯广超、冯应谦，“世界公共电视的生存及其争议”，载于香港《中国传媒报告》，2005年第1期
陈积银、彭金山，“中国公共电视频道的缺位与策略探析”
郭镇之，“欧洲公共广播电视的历史遗产及其当代解释”，《国际新闻界》，1998年5/6期
郭镇之，《中外广播电视史》，复旦大学出版社，2005年版
莱伯伊，马克（Marc Raboy），1994, 《世界公共服务广播的形势：俯瞰与分析》，《新闻与传播研究》1997年第2期
英国传播法：《1954年独立电视法案》、《1990年广播法案》、《1996年广播法案》、《2003年传播法案》
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注 释：
[i] 例如，越来越多的发展中国家和转型中国家将国营广播电视改为公共广播电视。
[ii] 例如，在一般人们认为实行“公商并营”制度的英国，2003年的传播法界定商营的独立广播电视系统是商业性“公共服务广播者”。
[iii] Robert K. Avery, Public Service Broadcasting, http://www.museum.tv/archives/etv/P/htmlP/publicservicb/publicserviceb.htm
[iv] John Reith, 1924, Broadcast Over Britain. London: Hodder and Stoughton
[v] 马克·莱伯伊（Marc Raboy），1994, 《世界公共服务广播的形势：俯瞰与分析》，《新闻与传播研究》1997年第2期
[vi] A Model Public Service Broadcasting Law， 载于www.article19.org
[vii] 例如在Ofcom最近规定的“公共电视广播者”中，就包括“主要由电视接收费资助的”BBC、“由广告自我支持的公共公司4频道”、“由政府津贴和广告收入资助的公共公司威尔士4频道”、“由广告收入支持的商营公司3频道（ITV）5频道（Five）和图文电视（Teletext）”。
[viii] A Model Public Service Broadcasting Law， 第16页，载于www.article19.org
[ix] Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3 – Competition for quality, 8 February 2005, 载于www.ofcom.org.uk
[x] Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3 – Competition for quality, 8 February 2005, 第2页，载于www.ofcom.org.uk
[xi] Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3，第107-108页
[xii] Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3，第107页
[xiii] Ofcom review of public service television broadcasting, Phase 3，第38页
[xiv] 绿皮书第47页，转引自Caroline Thomson: Citizens or Consumers: The changing role of public service broadcasting. Presentation, 7 November 2005, seminar The Media Today: Leaders or Followers?
[xv] 绿皮书第2页，转引自Caroline Thomson: Citizens or Consumers: The changing role of public service broadcasting. Presentation, 7 November 2005, seminar The Media Today: Leaders or Followers?
[xvi] 例如，陈积银、彭金山，中国公共电视频道的缺位与策略探析
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