乔云霞
内容提要：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是建设小康社会的重要目标。社会主义民主政治的本质是人民当家作主。新闻媒介舆论监督的实质是将国家事务置于人民群众监督之下，将党和政府的工作置于人民群众监督之下，将从事国家管理的公民置于人民群众的监督之下，它是人民实行民主政治权利的有效形式。加大新闻舆论监督的力度，是促进民主政治建设的重要措施。
关键词：新闻学 舆论监督 民主政治
Press Supervision of the Public Opinion and Democracy
Qiao Yun-xia
To develop socialist democratic politics and to establish socialist political civilization are the important aims to set up the affluent society .The essence of socialist democratic politics is that people are the owner of the country .The essence of supervision of the public opinion is for public to supervise the publicly national affairs, work of the communist party and the government, and the citizens who administrate our country. This is the effective modality for people’s usage of democratic political rights. To enhance the supervision of the public opinion is an important measure that can accelerate the construction of democratic politics.
Key words: Journalism Supervision of the Public Opinion Democratic Politics
新闻舆论监督是公民通过新闻媒介表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法，是对社会权力（包括权力机构和个人）、公共政策进行评价与监督。它既是监督公共权利、遏制权力腐败的“利剑”，又是保障公民权利免受侵犯的“盾牌”。运用舆论监督权力是现代社会弘扬的一种民主政治理念，同时也是现代法制国家推崇的一种宪政信条。发展社会主义民主政治，是建设有中国特色社会主义的伟大历史任务之一，也是实现现代化和中华民族全面振兴的最重要的政治保证和制度保证。江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会的报告中指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”他还强调：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”在发展社会主义民主政治，加强民主政治制度建设过程中新闻舆论监督发挥着重要作用。研究新闻舆论监督与民主政治的理论和实践，对积极稳妥地推进社会主义民主政治建设，实现十六大全面建设小康社会的重要目标有十分积极的意义。
实行民主政治是新闻舆论监督的前提
“民主政治”一词，源于古希腊历史学家希罗多德所著的《历史》一书，他把雅典政治制度称为民主政治。雅典著名政治家伯里克利说，我们的制度所以被称为民主制度，是因为政权在多数人手里，而不在少数人中。古希腊著名思想家亚里士多德，依据城邦统治者为一人、少数人或多数人，把古希腊的政治制度分为君主、贵族和共和三种常态政体，以及僭主、寡头和民主三种变态。
在人类历史上，作为上层建筑的民主政治，随着阶级和国家的产生而产生的，又随着阶级和国家的变化而变化的。巴黎公社是人类历史上工人阶级夺取政权，争取民主政治的第一次伟大尝试；俄国十月革命胜利后建立的苏维政权，是社会主义民主政治的第一次伟大实践；而中国共产党历来以实现和发展民主政治为己任。中国共产党1931年11月在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国，成为中国第一个人民民主政权的雏形；长征到延安创建了民主政权；经过艰苦卓绝的斗争，1949年10月建立了中华人民共和国。中国根据自己的国情确定了人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，共产党领导的多党合作与政治协商制度。中国步入社会主义社会，人民开始真正享有民主政治的权利。
社会主义民主政治的确立，深刻地解放了中国广大人民，使他们成为国家的主人。但是，中国社会不是从发达的资本主义社会步入社会主义社会，而是从半殖民地、半封建的落后社会走上社会主义道路的。这决定了社会主义在中国的全面实现需要经历一个比较长的发展过程。在这个过程中，经济和政治之间积极的互动作用是社会主义获得全面实现的关键。经济的现代化，是社会主义民主政治的坚实基础，是一个民族、一个国家在现代社会生存和发展的基础。现代化对于政治发展的要求是政治民主化，而社会主义民主政治的发展必将大大推动社会主义现代化。正如邓小平所阐释的，发展民主政治是社会主义的本质要求，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。江泽民同志指出，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，掌握管理国家的权力，保障人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。他强调加强社会主义民主政治建设，进一步坚持和完善人民代表大会制度及共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进政府管理体制的改革；要完善民主监督制度，发挥党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督的作用，加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一；要坚决防止和铲除腐败。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，民主政治的表现是法律面前人人平等和言论自由。言论是介于思想与行动之间的一种事物。思想是内心的印象、信念、情绪和愿望。行动是具体的行为，旨在将某种思想付诸社会实践。言论的目的不仅在于表达思想和内心愿望，而更在于将思想和信息传播于他人，使之接受和相信；在于唤起更多人的身体力行，实践这种思想。我们这里所说的自由，不是哲学上的自由，是指政治上的自由，主要是指公民在政治上应该享有的自由权利。言论自由是民主政府赖以存在的条件和方式，政府机构是一切依赖公民意见作为最终渊源的权威机构，最高的威信莫过于获得在言论自由空间里抒发民意的真正认可和褒扬。政府威信是有用的，是政府进行正常的统治活动的有利资源，但是政府的威信不能建立在对其错误的粉饰和掩盖的基础之上。对于政府威信的民主界定就是政府必须开放给公民的自由批评，政府不能通过强制手段来获得公民对它的尊敬和服从。民主政治的基本原理是，人民通过舆论主宰政府，而不是政府通过舆论主宰人民。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。人民有权利、有能力在各种各样、纷繁芜杂的信息当中进行分析和判断，然后在他们认为是正确信息的基础上通过各种方式表示他们的意愿。我们必须让属实批评的发表者畅所欲言，正确的批评有利于政府机构纠正错误，改进工作，最终有利于把政府机构的威信树立在更加坚实的基础之上。在新闻媒介形成由许多公民的意愿汇聚而成的主流意愿（新闻舆论监督），最终决定一届政府或官员的命运。
实行社会主义的民主政治是新闻舆论监督的前提。监督是指外部力量的制约，即监督主体对监督客体的限制性活动。监督的主体是公民和新闻媒介，监督的客体是权力。不同社会制度的国家，监督的渠道各不相同，在资本主义国家对权力的监督的主要是由立法和反对党完成。在我们社会主义国家，对权力的监督，主要是由人民和民主党派运用民主政治的方式对决策和政府工作进行监督，而新闻舆论监督是公民监督的主要渠道。新闻舆论监督是人类文明的产物，是现代国家的标志之一，只有实行民主政治才会开展新闻舆论监督。在社会主义初级阶段，新闻媒介的舆论监督作为对权力制约体系有机组成部分，与立法监督、司法监督、行政监督、党内监督和群众监督一起，构成了有中国特色社会主义的监督体系。新闻舆论监督坚持人民当家作主的原则，最重要的是以党和人民的根本利益和意志为最高衡量标准。自改革开放以来，新闻媒介的舆论监督特别重视维护国家权力和国家机构的权威。这是因为在少数的部门和地区，公民的民主政治权利正在被逐步吞噬，重大决策不经过人民代表机关讨论，由个人说了算；公民的正确意见和要求得不到应有的重视和支持；国家的法律和法规，因人因事而异，合乎己意就执行，不合乎己意就不执行；等等。这种情况如果得不到及时监督和制止，将会产生极坏的恶果，公民的合法权利被践踏，社会主义的民主政治已不存在。目前，舆论监督的声势日见增大，它对反腐倡廉、推动各项工作的开展发挥着越来越大的作用。
民主政治是将国家事务和管理人员置于公民监督之下
马克思认为：任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人民。社会主义民主政治的本质是人民群众真正成为国家和社会的主人。新闻媒介的舆论监督的实质是将国家事务置于人民群众的监督之下，将党和政府的工作置于人民群众的监督之下，将从事国家管理的公民置于人民群众的监督之下，它是人民当家作主，行使民主权利的有效形式。公民对政府机构的行为表示意见，属于舆论监督，是最起码的言论自由，是民主政治的一个根本的条件。公民的意见是民主政府存在的根据、施政的依据和检讨的镜鉴。任何政府机构都不应拥有审查的权力以决定什么是正确的意见，什么是错误的意见。如果政府拥有某种权力告诉人民何种有关它的信息是正确的，何种有关它的信息是错误的，然后强迫人们接受它的结论，那么政府的判断就代替了公民的判断，政府的选择就代替了公民的选择。这样政府将会脱离一个民主政府的性质。民主意味着应当相信人民具有辨别是非真假的基本能力。新闻媒介的舆论监督正是为了表达意见和作出评论。但是，公共政策是以多数意见为依据，有时并不一定是因为多数意见是正确的，而是因为公共政策涉及多数的利益。在一个民主政治社会中，对有关统治事务的言论的判断，根本而言是作为被统治者的公民的责任。①即公民通过自由批评对政府机构实行监督的民主权利。保护政府机构的名誉是重要的，但是不能影响到公民民主权利的实现。对政府机构的批评，应当受到宪法言论自由条款的最妥善、最严格的保护。
现代科学技术的发展和公民文化素质的普遍提高，使新闻舆论监督渗透到社会活动的一切领域和一切过程中。人民自觉关注和积极参与国家事务和社会事务的管理。在我国随着民主决策意识的增强，一些涉及国计民生的重大决策开始公布，决策过程也开始在新闻媒介刊出。新闻舆论监督的前提是知情。人民是国家的主人，人民有权知晓国家大事，对党和国家的重大决策提出批评、建议或意见。
舆论监督是人民群众行使民主权利的有效形式，把国家事务置于人民群众的监督之下，促进党和政府重大决策的科学化和民主化。新闻舆论监督的实质是公民通过新闻媒介自由表达意见的过程。党和政府在做出重大决策的过程中，为有利于实现全国各族人民利益、有利于社会发展和进步，也必须听取来自各方面的意见和建议，权衡利弊得失，以作出科学的决策。新闻舆论监督的及时、公开、广泛性特点，使它能够对决策的不合理成分，可能带来的不必要的负面影响，提出及时的批评和建议，从而促进了决策的科学化。三峡工程的上马、破产法的实施等重大决策经过了新闻媒介下情上达的传播，反复的研讨才作出的决策。从宏观上说，中国的农副产品收购政策、工业、交通、水利基建规模、人口生育法规等；微观上的宝钢二期工程、南水北调、西气东输等，都是借助于新闻媒介完善了决策。我国新闻媒介是从属于执政党和政府的，利用新闻舆论监督公布决策过程，表明了我国的决策已逐步走上民主政治化、科学化的轨道。在这一进程中新闻舆论监督发挥着举足轻重的作用。
舆论监督把从事国家管理的公民置于人民群众的监督之下，推进廉政建设，防止腐败现象滋生。任何社会制度，从事国家事务管理的人总是少数人。然而，这些人的决策和管理行为，则对国家和群众的利益产生重大影响。他们代表着全国各族人民的利益，全心全意为人民服务应该是他们工作的宗旨。他们中大多数人员工作认真负责，积极为人民服务，其中也有孔繁森、李国安式的优秀干部。也有一部分政策水平不高、个人素质较差的人，在贯彻执行党和国家的路线、方针、政策过程中发生损害人民利益和党群关系的情况。还有一些人滥用职权、渎职、违法、违纪、以权谋私、贪污腐败，走上犯罪的道路。没有对权力的监督，必然导致权力的腐败。1987年大兴安岭火灾、1993年北京“长城公司”沈太福10亿特大诈骗案，经过新闻媒介的连续披露，直接责任人受到政纪处分和刑事处理，有关部长辞职。在计划经济体制向市场经济体制转变的关键时刻，利益格局重新调整，社会生活和人们的观念发生深刻变化，某些制度规章还不完善，近两年腐败现象呈现出一个新的特点：大案不断，集体腐败案件增多，法人舞弊案曾出不穷。2000年胡长清、成克杰高官贪污受贿案；2001年的福建的“远华公司大案”、沈阳的“慕马大案”、广西的“南丹的特大透水事件”；2002年河北的丛福奎、李真等贪污受贿案等等，其腐败面积之大，影响之坏令人触目惊心。这些集体腐败案件严重损害了党和政府在人民群众心目中的威信。对其严肃查处，必然对腐败分子产生极大的震慑力。它是近年来我国党风廉政建设的一个阶段性成果，对推进党风廉正建设起到了积极的作用。江泽民同志指出，“腐败现象的蔓延，严重破坏了党和群众的关系，而且成为国内外敌对势力颠覆我们的借口。反腐败斗争是关系党的生死存亡的问题”。②腐败还侵蚀人们的思想，造成社会道德水平的滑坡。遏制腐败现象的滋生和蔓延，主要是要建立健全廉政制度，逐步形成完善的法制体系和监督机制。
舆论监督的范围包括整个社会，但首先应该是对重大决策、领导干部权力运用的高层监督，然后才是对一般公务员、普通公民社会行为的低层监督。舆论监督把权力的施政活动作为监督重点，可增加政治生活的透明度，清除官僚主义，制止权力滥用，避免各种渎职行为。新闻媒介把千百万人民的意志集中于一个目标，无情地揭露、鞭挞落后和腐败，对一切邪恶势力有强大的震慑力，特别是对国家机关的施政活动有着巨大的监督作用。所以，世界上凡是对人民负责的政府，都重视舆论监督，欢迎新闻媒介广泛反映公民意见和要求，发挥舆论监督对滥用权力和各种侵害公共利益的行为的制衡作用。
加大新闻舆论监督力度促进民主政治建设
本世纪要建设有中国特色的社会主义小康社会，这是我们民族振兴的大业。目前正处在一个发展的关键时期，需要我国人民同党和政府同心同德，一道齐心协力克服前进中的困难完成历史的使命。在建设小康社会过程中要完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，基本实现工业化，大力促进信息化，加快建设现代化，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平；积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法制国家，巩固发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。在这个过程中江泽民同志在十六大报告中强调：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配制科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。”“认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”保证舆论监督的权力，加大舆论监督的力度，是解放生产力，维护社会公共利益，巩固优良社会制度，促进社会发展的一项重要政治任务。中国的舆论监督正在逐步深入，加大新闻舆论监督力度是促进经济发展和民主政治建设的重要措施。
舆论监督可以促进建设小康社会的实际问题的解决。解决实际问题是新闻舆论监督重要地位的存在基础。舆论监督解决实际问题的作用主要表现在维权和督办两个功能。新闻舆论监督在维权功能方面，包括维护广大人民的权利、维护新闻机构和从业人员自身的权利两个方面。随着舆论监督力度的增大，新闻纠纷不断发生，由于机制的不健全，法律的不完善，以及少数人和少数单位的法制意识的淡薄，各种侵害人民利益的事时有发生，广大人民绝大多数处于弱势地位，在维护正当权利时，舆论监督便成为他们最后的希望。我主持的国家社科基金项目“舆论监督研究”课题组，2001年初对全国舆论监督的现状进行了问卷调查，统计结果表明受众和从业人员都认为舆论监督发挥了积极作用，促进了实际问题的解决。③朱德总司令在论述舆论监督的重要性时指出：“有人受了处分，只要不公布出来，那他还是满不在乎的。如果我们把他公布出来，在报上一登，到处都传遍了，他们的错误行为再也隐藏不起来了。”④因此，有些人 “ 不怕上告，就怕广播登报”、“不怕处分通报，就怕广播登报”，舆论监督在精神上、道义上对有问题的人形成无形压力。它为社会提供了一定的价值观念、是非准则，对于人们的思想和行动起到倡导和约束的效果。朱鎔基总理在视察“焦点访谈”时说：“《焦点访谈》越办越好，越来越受到各级领导和广大群众的欢迎和支持，你们克服了许多困难，对贯彻党中央、国务院的各项方针政策起到了积极的促进作用。”⑤
由于受到公民的监督，政府机构可能会更加小心谨慎、更加努力地工作，会更快地发现缺点、改正错误。就政府机构与公民之间的关系而言，政府机构无法通过强制性的法庭裁判来对批评者相威胁，而通过新闻媒介的解释却可以促进政府机构与广大公民之间的和平对话，增进彼此之间的相互沟通与真诚了解。同时，由于没有对批评性言论进行惩罚和威胁，公民会增强对政府的信任，政府的诚意也会得到认可，政府的威信最终会得到提高，公民与政府之间良好的信息关系会更加牢固。目前对政府机构的监督已经成了人所共识的更迫切的要求。舆论监督旨在制约政府机构的滥用权力等不当行为。批评政府机构在很大程度上是一种公益行为，那些揭露政府机构的腐败行为的人很多是与被揭露者并无私人恩怨，却是关心公共利益的公民。如果他们担心自己的行为会影响到自身利益，一般不会将所知道的真相揭露于众，而只是企盼别人这样做。这就很可能导致最终没有人愿意这样做。因此应当从制度上尽可能排除压制真实意见的障碍，鼓励那些知情者对管理国家的公务人员不当行为畅所欲言，给予善意的批评者以充分的自由，以达到实行民主政治的目的。
自改革开放以来，全国新闻界对重大事件的新闻爆光不断出现，对省、部须以上“高官”作为揭露对象的没有一件是直接由新闻媒介作出的。在我们对全国新闻舆论监督抽样调查中，发现新闻媒介监督的最高层次是县处级；而市级新闻媒介监督的最高层次是乡级。新闻舆论监督对决策过程和政治生活领域的监督，其深浅只能取决于领导的开明程度。所以，从整体看来，我国舆论监督尚不够完善，距离现代法制管理社会还有相当差距。我们需要加大舆论监督的力度，完善舆论监督机制。
我国是个政治体制高度集中的国家，包括舆论控制权和法制权集中于党委，而有的地方实际集中于党委书记一人手中，而新闻媒介全部掌握在各级党委和政府手中。这种体制，就给违法行为一可乘之机，也使舆论监督具有难以避免的弊端。监督权力的舆论，又受到权力的支配，使舆论监督处在两难之境地。舆论监督若不从受控制中解脱出来，又如何对控制者进行舆论监督。历史和现实反复证明，失去了监督的权力必然产生腐败。加强对权力运用的监督，把权力运用限制在符合公共利益的范围内，可防止滥用权力滋生腐败，事关党和国家的生死存亡。所以中国共产党一向重视对权力的监督，主动抓住舆论监督这把利刃，割除自身机体中的毒瘤病变，进行自我完善，自我保护。
加大舆论监督的力度，还要对重大决策和重大问题进行重点报道，连续报道，以保证公民的知情权。现在有一些重要的信息报道常被长官意志左右，很容易把一些事情捂起来。信息公开不实行制度化、法制化，舆论监督很难有大的进展。目前，舆论监督举步维艰：采访难、取材难、获得有关部门支持难、解决问题难等，阻碍舆论监督进一步深入开展。在舆论监督诸多难题之中，地方保护主义是目前搞好舆论监督的最大阻力。新闻舆论监督，把丑恶的行为暴露在光天化日之下，在众目睽睽之下，激起人们的痛恨和斥责。它的广泛性、尖锐性和权威性，使被批评者威信扫地，名誉受到毁灭性打击，或敦促政府机关或司法部门作出严肃处理。所以，一切恶势力的代表人物都惧怕舆论监督。但是，搞舆论监督受阻拦、遭打击，必将影响新闻媒体对舆论监督的进行步伐和监督力度。
加大舆论监督的力度，能够促成问题解决，解除人民群众的疑虑，增强前进的信心。舆论监督说到底是一种公民的监督。公民的舆论监督权力，表现为公民能够利用新闻媒体对危害自己的切身利益的人和事，通过口头和书面自由申述。舆论监督的职能，实际上是动员全社会实施民主权力，保护公共利益。而允许公民利用新闻手段监督一切非法现象，也就是在实施公民当家做主的权力。现在，中国公民的民主意识，法制观念增强，多数公民可以，并且坚持运用自己的民主权力，同一切危害自己的人和事进行斗争。对此，持地方保护主义的人，应有一个清醒认识。
地方的各级领导自然在应监督的范围之内。舆论监督把权力的施政活动作为监督重点，可增加政治生活的透明度，清除官僚主义，制止权力滥用，避免各种渎职行为。新闻媒体把千百万人民的意志集中于一个目标，无情地揭露、鞭挞落后和腐败，对一切邪恶势力有强大的震慑力，特别是对国家机关的施政活动有着巨大的监督作用。没有这种舆论监督，政府就不能较好地履行公民的委托，实行正确的管理。所以，世界上凡是对人民负责的政府，都重视舆论监督，欢迎新闻媒介广泛反映公民意见和要求，发挥舆论监督对滥用权力和各种侵害公共利益的行为的制衡作用。
朱鎔基总理在1999年的《政府工作报告》中明确指出，要“完善监督制约机制，从源头上、机制上、制度上预防和治理腐败”。因此，建立对权力的制衡体系，完善舆论监督机制，在科学与民主的基础上，建立适合国情和民意的舆论监督制度，将是当务之急。
注释：
①这一观念在社会契约论中具有重要的地位。洛克曾言，对于国家是否违背原始契约而侵害公民权利的判断，应当由人民做出，“人民应当是裁判者，”因为受托人或代表的行为是否适当和是否符合对他的委托，除委托人之外，别无他人可做裁判者。〔英〕洛克：《政府论》(下篇)，商务印书馆，1964年版，149～150页。
②《求是》，1989年第20期。
③乔云霞、胡连利、王俊杰《中国舆论监督现状调查分析》，《新闻传播与研究》，2002年第4期。
④王关兴 陈挥《中国共产党反腐倡廉史》，第231页，上海人民出版社，2001年3月第1版。
⑤袁正明 梁建增《聚焦焦点访谈》，第56页，中国大百科全书出版社，1999年4月第1版。
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